20605元/平方米。12月16日，廣州市樓面地價再度被刷新。“看來只有中彩票才能買得起房子了。”聽到這個消息，在廣州工作多年的王先生感嘆。

當(dāng)前，國內(nèi)房地產(chǎn)市場運行面臨復(fù)雜局面。一線城市房價高昂的頭還沒有低下，部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前，南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價地。為堅決落實調(diào)控措施，國土資源部12月19日發(fā)出通知，要求堅決抑制少數(shù)城市地價過快上漲趨勢。

除了流動性過多、通脹預(yù)期增強等因素外，不少人認為，房價居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價、推升房價。更有輿論稱，“土地財政”是高房價的罪魁禍首，“土地財政”不除，房價下不來。

該怎樣認識“土地財政”？梳理“土地財政”的來龍去脈，厘清利弊，尋求治本之策，不僅關(guān)系到房地產(chǎn)市場的長期健康發(fā)展，也關(guān)系如何防范地方財政和金融風(fēng)險，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等問題。

1．土地出讓金收入逐年增多

2009年，全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的46%左右

截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由于土地供應(yīng)量約為過去兩年的總和，今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。

近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國土地出讓金達9100多億元, 約相當(dāng)于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%, 有些甚至占80%以上。

“‘土地財政’是個俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。”中國土地學(xué)會副會長黃小虎說，實際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。

附著在土地上的收入，還有名目繁多的費。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財政、水利、交通、人防等部門，都會收取不菲的費用。

“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府的實際可支配收入會更多。”中國人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說，地方政府手中的土地和政府信用是金融機構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

拍賣槌一落，少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了，土地整理一下，就能到銀行換取大量貸款，哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑？而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績，恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認識到土地的資本和資產(chǎn)功能，越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營發(fā)展”的道路。

2．過度“以地生財” 害處多

在“土地財政”模式下，難免產(chǎn)生高價地進而產(chǎn)生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性

客觀地說，十幾年來，“土地財政”對緩解地方財力不足、公共品供給融資難，創(chuàng)造就業(yè)機會和提升城市化水平等都有很大促進作用，功不可沒。

“土地財政”為人詬病，不在于地方政府由此獲得了較為充分的財政收益，而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平，以及可能帶來的一系列弊端。

“土地財政”所帶來的利益聯(lián)接機制，最為人詬病。“存在多年的‘土地財政’，事實上造就了‘征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地’的滾動模式，在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。

要維持這一模式，并獲取較高收益，就要壓低補償標準征地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級的規(guī)劃管制、計劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時有發(fā)生，農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權(quán)益得不到有效保護，耕地保護也面臨空前壓力。而房地產(chǎn)業(yè)是這一模式的下游出口，城市購房者最終為高房價“埋單”。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析，在這種利益聯(lián)結(jié)機制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當(dāng)流動性充裕、房地產(chǎn)市場向好時，地方政府有動力、有能力推升地價和房價；而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機，土地交易冷清時，地方政府的財政平衡壓力就會增大，也能通過構(gòu)筑政策防護墻，扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢。“2008年，各地紛紛出臺緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商，‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是，這種機制像個失去控制的發(fā)動機一樣，很難停下來。”他說。

國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標定位于地方財政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機制下，難免產(chǎn)生高價地進而產(chǎn)生高房價，房價不斷上漲，就會導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機會減少。“政府獲取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會公共服務(wù)最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會公平。”葉劍平說。

“土地財政”還造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商。“這不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個國家可以依靠房地產(chǎn)來實現(xiàn)國富民強。”葉劍平說。

地方政府土地抵押收入的增長，則加大了金融風(fēng)險。審計署公布的情況表明，審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房價大幅下行，土地價值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財政所承擔(dān)的風(fēng)險顯而易見。”葉劍平說。

“土地財政”的收取和使用還嚴重透支未來收益。黃小虎說，各用途出讓的土地達40年、70年不等，地方政府在出讓土地時，按照年限累計的地租做了一次性收取并用于當(dāng)期支出，雖然短時間增加了財政收入，但實質(zhì)上透支了未來幾十年的收益，勢必損害子孫后代的利益，相當(dāng)于“寅吃卯糧”。

“土地財政”也是不可持續(xù)的。一個城市的建設(shè)用地總量是有限的，一旦賣完，后續(xù)的財政開支就得不到保證。“城市化進程還有20年左右就會達到70%的平穩(wěn)期，‘土地財政’之路只能是短期選擇，絕非長久之計。”鄒曉云說。

　3．“土地財政”怎么改

推動地方政府財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，規(guī)范土地征收行為、用好土地出讓金收入

地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官員告訴記者，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、農(nóng)村土地整理等都需要保持一定的財政支出規(guī)模，錢從哪里來？現(xiàn)實情況是，僅靠稅收遠遠不夠。

“1994年的分稅制改革，找到了困擾多年解決中央和地方財政關(guān)系的正確思路。但沒能很好地解決省級以下各級財政的關(guān)系問題，更關(guān)鍵的是，在現(xiàn)實運行中，財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則沒能有效堅持。地方稅體系沒有成形。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1994年實施分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化，一直在70％上下波動。而1994年以來，省、市政府也在想方設(shè)法增加集中度，財力逐步向省、市集中。

“土地是地方政府擁有的最大資產(chǎn)，面對‘錢少事多’的現(xiàn)實難題，‘土地財政’逐步成為地方發(fā)展的一個重要手段。”王小映說。

“‘十二五’期間，中央和地方政府在事權(quán)的稅權(quán)分配會更加合理，搞建設(shè)項目、抬高地價增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除，地方對‘土地財政’的依賴將逐步減小。”賈康說，“這兩年財政部代理地方發(fā)行債券來彌補地方預(yù)算收支差是個好辦法。雖然每年僅2000億元，但是可以置換和替代地方隱性負債，減少其以地生財?shù)臎_動。”

有專家指出，城市的土地屬于國家所有，自然就應(yīng)由政府來獲得相應(yīng)的土地收入，關(guān)鍵在于用好這筆錢，規(guī)范土地征收行為，減少整個過程中的不公平、不合理因素。

為加強土地出讓金的管理，2006年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支納入地方預(yù)算，但仍有許多地方政府沒有嚴格執(zhí)行這一政策。今年4月，審計署公布的情況表明，有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1％。

去年底，財政部、國土資源部等五個部委又聯(lián)合下發(fā)通知，要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。

鄒曉云說，在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，房產(chǎn)稅也是一個增加地方穩(wěn)定財源的選擇。不少國家也有“土地財政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動產(chǎn)稅來實現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅，既能給政府帶來穩(wěn)定的財源，也能抑制住宅投機。

只要可以從農(nóng)民手中低價征地，并向市場高價供地，地方政府就很難放棄對建設(shè)用地征用的壟斷權(quán)。從制度層面上解決這個問題，還要加速推進征地制度改革。“縮小征地范圍，提高征地補償標準，規(guī)范政府征地行為是征地制度改革大方向。”葉劍平說，國家已提出，除公益事業(yè)以外，要減少征用農(nóng)民土地，當(dāng)前，要加快從法律上界定“公共利益”，同時還要打破政府壟斷土地一級市場的格局，推動集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，讓地方政府逐步從土地經(jīng)營者的角色中淡出，成為純粹的管理者，而不是主導(dǎo)者。

在新的歷史條件下，改變“土地財政”的過程，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的過程。誰能占領(lǐng)未來戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的制高點，誰就能在世界競爭格局中占據(jù)優(yōu)勢。如果我們還在糾結(jié)于房地產(chǎn)是不是支柱產(chǎn)業(yè)，還在算計著土地出讓等相關(guān)收入所帶來的“財務(wù)自由”，還在追求著眼前的GDP和顯化的政績，就有可能錯過歷史給予中華民族復(fù)興的寶貴機遇。

土地永遠是一種稀缺資源，對于一個城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產(chǎn)生的種種“利潤”，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。城市化的目的是什么？發(fā)展為了什么？應(yīng)該好好想想這個問題了！