我國旅行社行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，面臨著一個歷史變動期。一方面是國內(nèi)產(chǎn)生了更多的投資需求，出現(xiàn)了投資多元化的趨勢；另一方面是我國加人WTO后，旅行社企業(yè)面臨國際資本進入的壓力，有可能在一定時期、一定程度產(chǎn)生旅行社逐步外資化的趨勢。這兩種趨勢，由市場自發(fā)產(chǎn)生，表面上看也只是旅行社投資主體發(fā)生了變化，不會涉及到市場經(jīng)營規(guī)則及市場秩序的變動，但仔細分析則不然，實際上因旅行社投資主體變化引發(fā)的旅行社改制，以及同時引起的旅行社行業(yè)市場資源重組、市場經(jīng)營手段都發(fā)生變化，會很大程度影響到現(xiàn)在的旅行社市場狀況和宏觀管理體制。因此，形勢逼迫旅游行政部門應當根據(jù)市場發(fā)生的變化，認真研究旅行社改制的相關(guān)問題，并進行政策引導甚至法規(guī)性約束，以使我國旅行社企業(yè)在改制中形成一定的良性模式，也使我國的旅游市場管理體系維持一定的可控度。本文專門就政府（以旅游行政部門為主）對旅行社改制進行政策引導的必要性進行初步探討。
　　一、旅行社企業(yè)改制已經(jīng)對現(xiàn)有的管理體制造成一定的沖擊
　　具體地說，這種沖擊主要來自以下的三個方面。
　　1．旅行社改制對旅行社經(jīng)營權(quán)市場準入的權(quán)威性造成影響
　　我國的旅行社行業(yè)一直實行市場準入，即通過行政許可的方式對行業(yè)經(jīng)營權(quán)進行限制，目的是通過對旅行社企業(yè)的數(shù)量控制，從而實現(xiàn)對旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模的調(diào)控和旅游業(yè)市場的有效監(jiān)管。長期發(fā)展的歷史經(jīng)驗證明，這種行政許可式市場準入模式以及相配套的保證金制度、責任保險制度等等，對規(guī)范旅游市場、保障消費者權(quán)益都發(fā)揮了并仍在發(fā)揮著重要作用。同時，從長遠看，由于旅行社企業(yè)有固定資產(chǎn)占用少的特點，在市場信用機制沒有建立起來的一定歷史時期內(nèi)，嚴把市場準入關(guān)仍然是旅行社行業(yè)管理的必要手段。
　　按照設定政府許可的一般做法，在旅行社經(jīng)營權(quán)許可的操作過程中，對投資人資格資質(zhì)的考核是最主要的指標之一?！堵眯猩绻芾項l例》中對旅行社的注冊資本也提出了明確要求。但是，隨著旅行社轉(zhuǎn)制的逐步深入，一些市場新注入的資本，在政府對旅行社總體數(shù)量嚴格控制的情況下，為取得旅行社的經(jīng)營權(quán)，多會采用收購、兼并、控股等正當?shù)氖袌鲑Y本運營方式，繞過政府審批環(huán)節(jié)而更容易取得旅行社經(jīng)營權(quán)。這樣取得的經(jīng)營權(quán)，由于國家信息化能力低、總體市場監(jiān)管能力偏弱，無法即時納入到旅游部門對投資人資格資質(zhì)監(jiān)控的范圍，容易造成政府管理的真空地帶。有的地方，甚至在旅行社的資本重組過程中，把已取得政府許可的旅行社經(jīng)營權(quán)也連同保證金一道"作價"評估（并非是無形資產(chǎn)評估），實際上這是把政府控制旅行社數(shù)量大前提下已經(jīng)取得的經(jīng)營權(quán)作為了"稀缺市場資源"在市場上進行交易，極大地影響了政府對市場準入許可的權(quán)威性和嚴肅性，消彌了市場準入管理的實際意義，違背了政府通過嚴格市場準入來調(diào)控市場規(guī)模和市場秩序的初衷。
　　2．旅行社改制有可能對出境游經(jīng)營權(quán)的準入管理造成影響
　　我國出境游市場一直是實行有計劃發(fā)展，即國家通過逐步開放出國旅游目的地國家、對有出國游經(jīng)營權(quán)的旅行社進行數(shù)量限制以及實行《名單表》制度，來實現(xiàn)對出國游總體規(guī)模進行年度調(diào)控的目標。這種管理，原因很簡單，就是因為出境旅游要花費外匯（目前個人到港澳旅游可兌零用款1000美元，到其他國家或地區(qū)可兌2000美元），而國家外匯收支平衡直接關(guān)系到國家的經(jīng)濟安全和進一步發(fā)展的能力。從我國目前出國旅游潛在需求旺盛的現(xiàn)實和國家外匯儲備并不多的情況看，實行這種有計劃適度發(fā)展的原則非常必要。因此，在WTO對外談判過程中，"出境旅游業(yè)務不對外資開放"一直作為一項重要原則堅持下來，并最終寫入我國WTO承諾表中。實際上，從國際發(fā)展中國家對出國旅游的管理來看，基本上都出于保護國家宏觀經(jīng)濟運行的原因，對出國旅游實行"封閉式管理"，不向外資開放或有限度逐步開放。
　　按照我國現(xiàn)在的管理制度，出境游不向外資開放和有限度向內(nèi)資開放的主要管理手段，只能是從市場準入關(guān)進行嚴格管理，即政府通過嚴格限定有出國旅游經(jīng)營權(quán)旅行社的數(shù)量來實現(xiàn)上述管理目標。但是，和前一點提到的相同，在旅行社改制過程中，一些原來沒有出國游經(jīng)營權(quán)的旅行社，或一些想取得出國游經(jīng)營權(quán)卻一時無法擠入市場的投資者，會利用對現(xiàn)有取得經(jīng)營權(quán)的旅行社注入資金、控制股份或徹底收購等"市場行為"堂而皇之取得經(jīng)營權(quán)。這種"釜底換薪"的做法，在政府對市場信息不靈敏的情況下，會使政府努力搭建起來的管理體系受到?jīng)_擊。
　　3．旅行社改制有可能給外資進入非準入市場提供機會
　　在我國加入WTO的承諾中，對外方進入我國旅游業(yè)領(lǐng)域有嚴格限制，除出境游市場和導游職業(yè)完全不開放以外，在旅行社業(yè)、飯店業(yè)外方資本的注入也有時間上的限定。現(xiàn)在，由于國家法規(guī)不完善，行業(yè)也尚缺乏這方面的禁止性法規(guī)或政策性引導，內(nèi)資通過資本運作進入出境游市場是可以做到的，由此推及，一些外資也可以通過這種途徑"迂回"進出境旅游市場。如假設一個外方投資人采用這樣的運作程序：第一步，某一個外資投資人按照現(xiàn)在《旅行社管理條例》的規(guī)定申請與國內(nèi)有出境旅游經(jīng)營權(quán)的旅行社合資，建立新的合資旅行社--按照強強聯(lián)合的原則，由于外方資本雄厚并符合相關(guān)條件，這完全可能實現(xiàn)；第二步，通過資本重組，新的合資旅行社在一定時間后悄悄對原中方出資的旅行社進行參股--這符合市場運作規(guī)律和相關(guān)規(guī)定，也有可能實現(xiàn)；第三步，當"保護期"一過，外方投資旅行社可以控股的時候，外方自然就進入了出境游市場并分享其成（為掩人耳目，一般外方不會追求"獨資"而收購國內(nèi)有出境權(quán)的旅行社）。
　　按照上述推論，如果我們對旅行社企業(yè)改制不加引導，不予關(guān)注，也就很少注意相關(guān)信息，因而這種"暗度陳倉"的方式也較難覺察，這實際上是給外方進入非準入市場提供了可乘之機。據(jù)悉，現(xiàn)在已有一些外資開始朝這方面運作。當然，到外方可以獨資的時候，其"迂回"進入出境游市場的問題有可能浮出水面并為旅游管理部門覺察、制止，但在此之前的"參股"過程中，外方實際已經(jīng)分取了出境游的利潤，并一定程度地實現(xiàn)了進入出境游市場參與經(jīng)營的目的，這嚴重影響了我國旅游市場管理的權(quán)威性，也嚴重影響到我國旅游企業(yè)的總體利益。
　　二、對旅行社企業(yè)改制進行政策引導是旅行社企業(yè)發(fā)展的普遍需求
　　在我國"入世"前后，隨著內(nèi)資私營資本的逐步滲透以及外資的逐步進入，我國旅行社企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營模式和管理模式，正潛移默化地發(fā)生變革。對旅行社企業(yè)總體的發(fā)展模式來說，由于有傳統(tǒng)模式、私營模式和外資模式的碰撞，將有一個逐步試探、融合、改變、成形的新發(fā)展過程。這種市場自發(fā)產(chǎn)生的變化，對我國旅行社的逐步成熟是件好事。但是由于現(xiàn)在我國旅行社企業(yè)面臨源自WTO的較大壓力，國家提供的市場保護"緩沖期"又很短，許多旅行社企業(yè)，包括一些較大企業(yè)，在市場碰撞過程中有可能因無所適從而失去發(fā)展機遇。
　　實際上，從旅行社企業(yè)的內(nèi)部發(fā)展需求上說，是迫切需要國家出臺企業(yè)改制的相關(guān)指導政策的。這種迫切需求主要來自以下幾個方面：一是旅行社企業(yè)生存的需要。恰如前面提到的，由于歷史原因，許多旅行社在改制過程中，對采用何種改制模式、改成何種企業(yè)機制以及如何利用好市場保護期調(diào)整自己，并最終能夠在逐步而來的國際競爭中生存下來，還都不甚了了，需要政府提出一定的引導性方案。二是旅行社企業(yè)需要政策信心。如前所述，如果對旅行社改制問題缺乏關(guān)注和明確的政策引導，可能因此引發(fā)的行政權(quán)威性的損失，會降低旅行社企業(yè)的政策信心。反之，積極引導下的改制和市場重組，則會增強旅行社企業(yè)的政策信心。三是旅行社企業(yè)的長遠發(fā)展，也需要政策的指導。在生存的基礎(chǔ)上，一些基礎(chǔ)較好的旅行社，還需要有好的發(fā)展思路以實現(xiàn)發(fā)展目標，但他們對國際、國內(nèi)形勢的分析、了解和判斷，畢竟不如政府宏觀和全面，因此他們不但需要政府的政策引導，還需要通過政府引導過程中發(fā)布的各種信息，來確定自身長遠發(fā)展方向，并結(jié)合自身實際逐步實現(xiàn)發(fā)展目標。
　　三、對旅行社企業(yè)改制進行政策引導是旅行社行業(yè)國有資產(chǎn)保值、增值的重要措施
　　由于我國旅行社企業(yè)歷史上都是國有獨資，對其他資本并不開放。因此，在旅行社的改制過程中，一些新的多元的投資主體進入，必然涉及到國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化問題，具體會涉及到對國有投資的評估、股本的確定、新投資主體間股份比例的劃分等多項內(nèi)容。在這里面，容易發(fā)生兩方面的問題：第一，是在對原有國有資產(chǎn)的評估和股份劃分過程中，容易發(fā)生對國有投資額度評估過低，造成國有資產(chǎn)的流失或人為減值。當然，在轉(zhuǎn)制過程中，國家資產(chǎn)評估機構(gòu)會全面參與并最終作出決定，但是實踐中常常發(fā)現(xiàn)，在國家總體監(jiān)管機制不健全、主管單位急于甩掉包袱、擬經(jīng)營者想取得現(xiàn)成的經(jīng)營權(quán)以外更多的利益，以及旅行社行業(yè)本身固定資產(chǎn)較少等綜合原因作用下，"國有轉(zhuǎn)私有"或"國有貶值"的現(xiàn)象極易發(fā)生。第二，是容易產(chǎn)生"國私不分"的現(xiàn)象，有礙國有企業(yè)資產(chǎn)增值。在一些發(fā)達省份的旅行社企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，常常發(fā)生這樣的現(xiàn)象：由于缺乏總體上的政策約束，原國有投資的旅行社企業(yè)經(jīng)營人員中的部分佼佼者，在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中自己收購了某些較小的旅行社而成為私營旅行社的老板，同時仍然兼任某些尚未轉(zhuǎn)制的較大旅行社企業(yè)的總經(jīng)理（或在轉(zhuǎn)制后仍然國有股占大頭的旅行社企業(yè)中占有第二大股份并兼任總經(jīng)理）。這種情況下，這些經(jīng)理人員通常對國有旅行社的責任一般僅限于完成"指標利潤"，其余的市場份額則大多會自然地轉(zhuǎn)入自己的私營旅行社來運作，其目標是通過逐步借用現(xiàn)在的大旅行社的市場資源，漸漸把自己的小旅行社逐步"吃飽"做大，逐漸實現(xiàn)趕超大旅行社，并最終實現(xiàn)對國有大旅行社的"反購并"。這種模式現(xiàn)在已經(jīng)并不少見，其經(jīng)營者的所有經(jīng)營行為都是"市場行為"，似無可厚非，但這種"公私兼顧"的市場狀態(tài)實際上對國有資本的增值非常不利。
　　從上述轉(zhuǎn)制中出現(xiàn)的兩個問題我們可以看到，在旅行社改制過程中，國有資本的保值、增值任務較重，國有資本是保持現(xiàn)有水平，還是逐步退出，需要從上至下有一種明確的態(tài)度，同時基于這種態(tài)度再明確一些原則，非常必要。
　　四、對旅行社企業(yè)改制進行政策引導是我國旅游業(yè)進一步發(fā)展的必要舉措
　　從有利于我國旅游業(yè)實現(xiàn)跨世紀發(fā)展遠景目標（維持現(xiàn)在發(fā)展速度，到2020年實現(xiàn)第一大目的地國、第四大客源地國，或以更快速度取得更好成績）來說，政府對微觀上的各子行業(yè)發(fā)展、企業(yè)改造、市場模式等方面的引導都至關(guān)重要。對旅行社企業(yè)改制問題進行指導尤其牽涉重大，其對規(guī)范旅游市場的游戲規(guī)則、建立旅行社的市場信用、促進旅游企業(yè)集團化、實施旅游企業(yè)"走出去"的戰(zhàn)略都具有重要意義。
　　首先是對市場規(guī)則和市場信用具有重要促進作用?，F(xiàn)在，許多旅行社在市場中出現(xiàn)的不守規(guī)則操作和無信用行為，追根溯源，實際上都和旅行社投資主體單一的情況有關(guān)，如果通過旅行社改制能夠理順其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，則許多違規(guī)行為和失信行為將會自動消除。以往的旅行社市場投資方式以及旅行社管理方式，導致兩種后果，一是發(fā)生國有企業(yè)"所有者缺位"造成的經(jīng)營者不對投資負責，使旅行社經(jīng)營者有違規(guī)或失信的"主觀可能"，二是因政府部門監(jiān)控能力導致的市場違規(guī)退出機制軟弱，使旅行社及其經(jīng)營者沒有違規(guī)或失信的機會成本。在旅行社企業(yè)改制過程中，無疑都會涉及到產(chǎn)權(quán)問題，有人提出，旅行社"私有化"的模式是一種好趨勢，有"百利而無一害"，實際上，這也是一種矯枉過正的片面看法，因為無論"國有"、"私有"抑或"內(nèi)資"、"外資"都不是關(guān)鍵，根本的原則只有一條，就是要真正使旅行社企業(yè)的經(jīng)營者對投資人負責，使旅行社企業(yè)能夠真正面對市場。
　　其次是有利于旅游企業(yè)集團化和國際化發(fā)展。現(xiàn)在，旅游企業(yè)的集團化進程中出現(xiàn)了多種模式，既有政府提合形成的"旅游航母"，也有市場撮合形成的"旅游艦隊"，既有資產(chǎn)無償劃撥、也有逐步參股、特許經(jīng)營，既有以資產(chǎn)為紐帶的集團化，也有在緊密伙伴關(guān)系下形成的松散型集團，這些模式，孰優(yōu)孰劣，應當加以研究，總結(jié)其中好的方面加以推廣。再者，旅行社企業(yè)在旅游企業(yè)集團中應占怎樣的地位、起到怎樣的作用，也應有所研究，使我國旅行社企業(yè)在旅游企業(yè)集團化的進程中方向明確，速度加快，并不走彎路。同時，旅行社企業(yè)集團化的進程必然會涉及到國際化的目標。尤其是在加入WTO后，旅游企業(yè)在國內(nèi)壯大的同時，能否"走出去"到國外發(fā)展，才是顯示企業(yè)最終競爭力的表現(xiàn)。擴而大之，這也是關(guān)系我國旅游業(yè)長遠發(fā)展目標的關(guān)鍵性因素。（