社科院稅收研究室主任張斌認(rèn)為，如果不提高社保統(tǒng)籌級(jí)次，靠“費(fèi)改稅”不能解決社保資金使用問題

    4月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在《求是》雜志上發(fā)表《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》一文，其中提到“完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次相配合，研究開征社會(huì)保障稅。”“社會(huì)保障稅”再次進(jìn)入公眾視野。社會(huì)保障稅，是指以企業(yè)的工資支付額為課征對(duì)象，由職工和雇主分別繳納，稅款主要用于各種社會(huì)福利開支的一種稅。

    當(dāng)前我國社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集，主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)五種，由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。那么為什么在費(fèi)的基礎(chǔ)上又提出稅？是否會(huì)增加個(gè)人稅負(fù)？征稅是否會(huì)改變募集資金的用途？本報(bào)就這些問題對(duì)話了中國社科院財(cái)貿(mào)所稅收研究室主任張斌。

    老齡化問題嚴(yán)峻 再提社會(huì)保障稅

    記者：財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人近日撰文提出我國研究開征社會(huì)保障稅，實(shí)際上早在1996年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，就已提出逐步開征“社會(huì)保障稅”，至今已有10多年的光陰。為什么今年又重點(diǎn)提出？

    張斌：社會(huì)保障稅的問題提的很早，實(shí)際上近年來也一直在提，這次由財(cái)政部長(zhǎng)提出，引發(fā)了各界的關(guān)注。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，近年來，政府更加強(qiáng)調(diào)關(guān)注民生，老齡化問題也逐步顯現(xiàn)，社會(huì)保障體系的建設(shè)顯得尤為重要，正是在這一背景下，提出了完善社會(huì)保障資金的籌資形式，研究開征社會(huì)保障稅的問題。

    記者：目前，中國的企業(yè)和職工已經(jīng)在繳納5種保險(xiǎn)，也就是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，為什么又要提出社會(huì)保障稅？

    張斌：現(xiàn)在繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，由企業(yè)和職工共同分擔(dān)。將來要征收的社會(huì)保障稅，實(shí)際上是將現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保障稅征收，從企業(yè)和職工的角度來看，費(fèi)改稅只是征繳方式的改變。

    記者：你的意思是，公眾沒必要擔(dān)心開征社會(huì)保障稅之后因此增加稅負(fù)？

    張斌：開征社會(huì)保障稅，是對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障收費(fèi)的替代，是費(fèi)改稅的措施，并不是開征一種新的稅。至于開征社會(huì)保障稅后負(fù)擔(dān)是否會(huì)增加，則要看社會(huì)保障稅的具體實(shí)施方案。我個(gè)人認(rèn)為，現(xiàn)行的社會(huì)保障收費(fèi)的費(fèi)率已經(jīng)不低了，開征社會(huì)保障稅后不應(yīng)進(jìn)一步增加。

    記者：那么社會(huì)保障稅計(jì)稅依據(jù)是什么？無論是費(fèi)，還是稅，所籌集到的資金作用上會(huì)不會(huì)有變化？

    張斌：計(jì)稅依據(jù)應(yīng)該與之前“繳費(fèi)”的依據(jù)相同。籌集資金的作用不會(huì)有大的變化，是?？顚Ｓ玫摹．?dāng)前很多國家是開征社會(huì)保障稅的，無論是費(fèi)還是稅，從政府籌集資金的角度來講，區(qū)別并不是很大，無論是費(fèi)還是稅，都是專款專用的，不能用作一般的公共支出。

    國際貨幣基金組織不把社會(huì)保障的收入列入稅收收入，而單獨(dú)在稅收之外統(tǒng)計(jì)，就是因?yàn)槠涫菍？顚Ｓ茫忾]運(yùn)行的。不足的部分財(cái)政要有補(bǔ)償，但是如果有結(jié)余，財(cái)政一般是不能動(dòng)用的。在這一點(diǎn)上，費(fèi)改稅后不會(huì)有變化。

   記者：為什么要實(shí)行費(fèi)改稅，在征繳方式上有何改變？

    張斌：按照《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，國務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳主管部門是勞動(dòng)保障行政部門，但在具體征收形式上，目前許多地方社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)代征，實(shí)行的是財(cái)政專戶管理，未納入一般預(yù)算收支。許多地方現(xiàn)在正在試行編制社會(huì)保障預(yù)算。

    實(shí)行費(fèi)改稅后，稅收作為財(cái)政資金在資金征收管理和使用方面會(huì)更加嚴(yán)格，有利于加強(qiáng)社會(huì)保障資金的籌集和管理。由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征管，能提高征收的效率。此外，稅收本身剛性更強(qiáng)，征管力度更強(qiáng)。

    記者：那么作為征繳方式的改變，“費(fèi)改稅”目前有哪些基礎(chǔ)，可行性有多大？

    張斌：僅僅從操作層面來看，“費(fèi)改稅”后資金征繳和管理方式的改變并不太難。問題是在現(xiàn)行的社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低的情況下，“費(fèi)改稅”后各地征繳標(biāo)準(zhǔn)是否要統(tǒng)一，如果不統(tǒng)一，各地是否有權(quán)根據(jù)自身情況確定不同的征繳標(biāo)準(zhǔn)，或者由中央規(guī)定一個(gè)稅率(繳費(fèi)率)的浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。如果可以按不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，人員流動(dòng)的社會(huì)保障接續(xù)如何進(jìn)行？這些可能是“費(fèi)改稅”遇到的主要問題。

    記者：自1996年提出社會(huì)保障稅之后，近年學(xué)界對(duì)“費(fèi)改稅”征收有哪些不同意見？

    張斌：原來我們的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)只是針對(duì)城鎮(zhèn)職工的，大家所講的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)更多的是指城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等五大社會(huì)保險(xiǎn)，近年來，我國的社會(huì)保障事業(yè)不斷完善，城鎮(zhèn)除城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)外，還出臺(tái)了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)則出臺(tái)了農(nóng)村新型合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列新的社會(huì)保障制度。

    如醫(yī)療保險(xiǎn)原來主要是城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，但并不包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民，因此我們出臺(tái)了“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)”和“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”制度。但是，這也存在著城鄉(xiāng)如何統(tǒng)籌的問題。隨著城市化進(jìn)程，很多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，城鄉(xiāng)界限模糊，比如我在城市打工，在城市繳了很多職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，我本身是個(gè)農(nóng)民，在家鄉(xiāng)也有養(yǎng)老保險(xiǎn)，就涉及如何統(tǒng)籌的問題。

    因此，社會(huì)保障“費(fèi)改稅“的問題實(shí)際上還是要與完善社會(huì)保障籌資形式、提高統(tǒng)籌級(jí)次相配合。費(fèi)改稅只是社會(huì)保障制度整體改革的一個(gè)組成部分。

    記者：社會(huì)保障稅討論這么多年，一直沒有實(shí)施，是因?yàn)榇嬖谀男╇y點(diǎn)？

    張斌：我個(gè)人認(rèn)為主要還是社會(huì)保障統(tǒng)籌級(jí)次要提高。謝旭人部長(zhǎng)在談到研究開征社會(huì)保障稅之前明確指出，完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次相配合，研究開征社會(huì)保障稅，這句話應(yīng)該完整理解。

    在提高統(tǒng)籌級(jí)次方面，現(xiàn)在5大保險(xiǎn)是獨(dú)立封閉運(yùn)行，比如養(yǎng)老金的統(tǒng)籌級(jí)次，現(xiàn)在是省里統(tǒng)籌還是地方統(tǒng)籌，現(xiàn)在各地有各地的做法，但是普遍比較低，許多地方還做不到省級(jí)規(guī)定的統(tǒng)籌級(jí)次，這就會(huì)產(chǎn)生一些問題。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)，在東北老工業(yè)基地，下崗工人及老職工比較多，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老負(fù)擔(dān)比較重，每年正常在職職工的繳費(fèi)和企業(yè)繳費(fèi)，不足以抵償現(xiàn)在退休工人的退休金發(fā)放，那么當(dāng)?shù)鼐鸵煤艽笠还P財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼。但是在深圳，由于人口結(jié)構(gòu)中老年人比重較低，目前繳養(yǎng)老金的人多，用的人少，所以有大量的結(jié)余。

    如果未來社會(huì)保障做到全國統(tǒng)籌，廣東的錢就可以給遼寧來用。那么社會(huì)保障資金的綜合使用效率就會(huì)提高。

    因此，如果社會(huì)保障統(tǒng)籌級(jí)次不提高，在繳費(fèi)時(shí)存在的問題，改成“稅”后還是沒有解決。相對(duì)于“費(fèi)改稅”，我個(gè)人認(rèn)為提高統(tǒng)籌級(jí)次的改革也非常重要。

   記者：也就是說費(fèi)改稅，還不能解決當(dāng)前社會(huì)保障制度的問題？

    張斌：我認(rèn)為解決當(dāng)前社會(huì)保障的問題，提高統(tǒng)籌級(jí)次非常重要，比如跨省跨地區(qū)養(yǎng)老關(guān)系的接續(xù)。中國實(shí)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶制度相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

    如我在深圳打工，但是我老了之后回湖南老家，但養(yǎng)老保險(xiǎn)主要在深圳繳納，那么湖南和廣東之間，一個(gè)負(fù)責(zé)發(fā)養(yǎng)老金、一個(gè)收養(yǎng)老金，怎么解決資金跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題非常重要。

    因此，中國目前社會(huì)保障制度的改革，關(guān)鍵是提高統(tǒng)籌級(jí)次。費(fèi)改稅本身只是一個(gè)征繳方式的變化，這并不復(fù)雜，復(fù)雜的是社會(huì)保障制度本身的完善。

    記者：如何提高統(tǒng)籌級(jí)次？

    張斌：我們目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，統(tǒng)籌級(jí)次的提高可以逐步推進(jìn)，近期應(yīng)首先做到省級(jí)統(tǒng)籌，同時(shí)做好跨省社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，出臺(tái)全國統(tǒng)一的社會(huì)保障稅制度。

    社會(huì)保障收費(fèi)

    對(duì)于職工而言，社保即通常說的五險(xiǎn)一金：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金。社保繳納基數(shù)一般為職工平均工資，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例分別約為28%、8%、3%、0.5%～2%、1%，合計(jì)達(dá)到42%，其中用人單位繳納31%，個(gè)人繳納11%。

    根據(jù)《社?；鸸芾?xiàng)l例》規(guī)定，收費(fèi)部門各省不一。目前全國有17個(gè)省和兩個(gè)計(jì)劃單列市(廈門和寧波)是由地稅局征收，然后上繳財(cái)政，再由財(cái)政劃撥給社保部門支付。而剩下的一些省份、直轄市和計(jì)劃單列市，則由社保局征收。

    - 他山之石

    部分歐洲國家“高稅費(fèi)、高福利”

    提到“社保稅”，就不得不提及素有“征收社保稅典范”之稱的“北歐四國”———芬蘭、丹麥、挪威和瑞典。這四國的社會(huì)保障制度以“高稅費(fèi)、高福利”的北歐斯堪的納維亞模式著稱于世。

    以芬蘭為例，其社會(huì)保障體系包括3大部分：預(yù)防性社會(huì)和健康政策、社會(huì)和衛(wèi)生服務(wù)以及社會(huì)保險(xiǎn)。芬蘭社會(huì)福利和保險(xiǎn)囊括人從出生、嬰兒時(shí)期到老年的全過程，從預(yù)防疾病、事故和控制飲酒、抽煙開始，到實(shí)施基本免費(fèi)醫(yī)療，政府提供的社保是全方位的。高福利社保必然導(dǎo)致政府高稅收制度。從總體看，稅收和繳費(fèi)約占個(gè)人總收入的50%。在芬蘭、挪威和瑞典3國的社保資金來源中，雇主和雇員的繳費(fèi)比率約占60%，政府財(cái)政預(yù)算撥款約占35%。

    此外，美國是世界上最早采用稅收形式籌集社會(huì)保障基金的國家，全國90%以上的在職人員都參加了社會(huì)保障體系。美國社保稅不是一個(gè)單一稅種，而是由工薪稅、鐵路員工保障稅、失業(yè)保障稅和個(gè)體業(yè)主稅共4個(gè)稅種組成的社會(huì)保障體系，其中工薪稅是主要稅種，工薪稅是聯(lián)邦政府的重要財(cái)政收入。