高達7萬億甚至更多的地方債務有可能會拖垮中國經濟剛剛復蘇的腳步。這一警示紅燈也引起了決策層的注意。

    前不久,銀監(jiān)會主席劉明康在銀監(jiān)會舉行的一個會議上強調,嚴守風險底線,有效管控銀行業(yè)突出風險,尤其把整治地方政府融資平臺貸款和房地產市場等作為關注重點。據(jù)悉,目前,銀監(jiān)會“四步走”的方針已經確立,對地方債的徹查活動已經開始,7月就會有結果。

    但是,在專業(yè)人士看來,徹查只能在短期內抑制地方政府融資,要想解決長期問題,更需要體制上的深層改革。

    沉重的地方債究竟有多少

    目前,記者所能掌握的最權威的數(shù)據(jù)應該來自于銀監(jiān)會主席劉明康在4月20日銀監(jiān)會召開的2010年第二次經濟金融形勢分析通報會議上的表述。

    劉明康介紹說,至2009年末,地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元,同比增長70.4%,占一般貸款余額的20.4%,全年新增貸款3.05萬億元,占全部新增一般貸款的34.5%。

    “地方債務的規(guī)模究竟有多大,實際上是一個非常難以準確回答的問題。”當被問及地方債務究竟有多少時,中央財經大學財政學院財政系主任、教授曾康華如此表述。

    此前,有消息稱,中國地方政府的債務總額已超過8萬億元,其中7萬億元來自銀行貸款。甚至有傳聞說,地方政府債務規(guī)模已經達到了10萬億元。

    來自銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:到去年6月末,全國各省、區(qū)、直轄市合計設立8221家平臺公司,其中縣級平臺高達4907家。而從地方平臺公司貸款債務與地方政府財力對比看,債務率為97.8%,部分城市平臺公司貸款債務率超過200%。

    據(jù)調查,某地市級平臺2008年末貸款余額僅有12億元,2009年迅猛上升到60億元,為上一年的5倍。尤其是許多縣級平臺公司的融資來源中,銀行貸款占90%以上。

    如此之多的投資資金,當然在一定程度上也提高了地方政府對債務的依賴程度。

    “按照目前的實際情況,長遠看地方債務償還很成問題。原來曾搞過用一般預算的結余去償還債務,現(xiàn)在估計地方總債務在10萬億元以上,而地方預算大概有7萬～8萬億元,怎么可能還得上?”在談到地方政府的還債能力時,全國政協(xié)經濟委委員、稅務總局原副局長許善達分析說。

    去年地方財政中,土地收入1.6萬億,地方融資總量7.2萬億。按照6%的利率計算,地方政府今年需要支付5280億元的利息,也意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。而隨著地方政府今年土地收入的大幅減少,地方財政將面臨著空前壓力。

    “中國的4萬億投資計劃中,實際上也是給地方政府開了一個口子。”中國社科院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇在接受采訪時表示。

    為應對金融危機沖擊,中國實行了積極的財政政策:兩年內將以1.18萬億元的財政資金拉動社會資金配套形成4萬億左右的基礎設施建設投資。“凡是能增加投資的渠道都增加投資,凡是能上馬的項目都上馬。”在他看來,刺激性的政策也刺激了地方政府的債務。

    但是,更多的因素來自于制度性的因素。“在財力不足的情況下,地方政府自然就想到借債了。”曾康華告訴記者。

    他解釋說,1994年分稅制改革,一方面,客觀上加強了中央政府的財力,削弱了地方政府的財力,而轉移支付制度又不完善,這就直接影響了地方政府的財力；另一方面,地方政府又要承擔大量的公共事務支出。

    而在中國社科院財貿所研究員楊志勇看來,“只要政府間財政關系沒有得到根本的改變,地方政府要生存下去,總是需要想辦法融資的。”

    而在很多人士看來,地方舉債本身就是一種違法行為。天津南開大學經濟學院副研究員李冬妍說,根據(jù)我國《預算法》規(guī)定,地方政府是不允許赤字和發(fā)債的。

    他解釋說,地方政府一旦舉債,就處于一種非法、隱形地位,難以公開去評估；其次,各類不同項目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批,審批部門掌握的信息是分散的、不完全的,難以獲得整合信息,因而無法將地方各類項目總負債水平作為審核指標。

    但是,賈康卻告訴本報記者,他不同意這種說法。“現(xiàn)實生活中有如此強烈的需求,以至于逼著各種當事人以潛規(guī)則替代明規(guī)則。一味地強調監(jiān)管,以為只要監(jiān)管到位,問題就會解決,這不是實事求是的態(tài)度。”

    “地方政府負債的一個深層次原因是機制轉換和體制改革的相對滯后,加上地方可用財力不足的壓力。”財政部財經科學研究所所長賈康在接受本報記者采訪時表示。

    他解釋說,在這樣的一種情況下,不僅使預算法禁止地方財政負債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負債這一“潛規(guī)則”強制替代,也催生了許多地方領導干部扭曲的負債觀,即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯,進一步助長了地方政府的盲目舉債。

    據(jù)媒體報道,一些地方政府依托政府融資平臺等方式舉債已接近極限,地方政府性債務率已高達94%,個別縣市債務率甚至已經超過400%。

    “目前以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發(fā)行的地方債沒有納入到地方預算,舉債資金使用的預算約束不到位,透明度和規(guī)范性都不足,都容易釀成風險。”財政部財政科學研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說。

    更有甚者,“如果地方債務風險爆發(fā),許多項目難免會半途而廢,地方政府融資鏈條面臨斷裂,很多地方經濟發(fā)展也可能停頓。”全國人大代表、人大財經委副主任委員尹中卿也警示說。

    記者了解到,地方融資平臺的風險主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風險,很大程度上以未來經濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。

    專家表示,這種風險并非哪家銀行所能掌控。加之,此類貸款期限普遍較長,中長期貸款居多,風險具有隱蔽性和延后性。一旦資金供應有變化,不良債務問題將會在幾年后浮出水面。

    今年1月,國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出,盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險。同月,央行行長周小川警告,相關問題處理不當可能會導致地方政府的融資平臺無法償還債務,給銀行帶來不良資產并造成其他問題。

    賈康告訴記者,其實,地方融資平臺是過渡性產物,既有正面效應,又有負面效應,但是迄今為止,其正面效應大于負面效應。

    他認為,目前即使地方融資平臺的負債為7萬—8萬億,相當于GDP的20%多,加上名義指標的公共債務余額(占GDP的比重不超過20%),即政府債務占GDP的40%,尚不會出多大事。

    在記者采訪的過程中,更多專家表示,不應過于悲觀地認為地方政府債務率高就會出現(xiàn)債務危機。問題的關鍵在于,債務和經濟的增長能否保持一個良性循環(huán)。如果財政經濟能保持良好的發(fā)展,存量的債務風險是可以在發(fā)展過程中逐漸削減、釋放的。

    記者了解到,地方融資平臺的風險主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風險,很大程度上以未來經濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。

    專家表示,這種風險并非哪家銀行所能掌控。加之,此類貸款期限普遍較長,中長期貸款居多,風險具有隱蔽性和延后性。一旦資金供應有變化,不良債務問題將會在幾年后浮出水面。

    今年1月,國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出,盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險。同月,央行行長周小川警告,相關問題處理不當可能會導致地方政府的融資平臺無法償還債務,給銀行帶來不良資產并造成其他問題。

    賈康告訴記者,其實,地方融資平臺是過渡性產物,既有正面效應,又有負面效應,但是迄今為止,其正面效應大于負面效應。

    他認為,目前即使地方融資平臺的負債為7萬—8萬億,相當于GDP的20%多,加上名義指標的公共債務余額(占GDP的比重不超過20%),即政府債務占GDP的40%,尚不會出多大事。

    在記者采訪的過程中,更多專家表示,不應過于悲觀地認為地方政府債務率高就會出現(xiàn)債務危機。問題的關鍵在于,債務和經濟的增長能否保持一個良性循環(huán)。如果財政經濟能保持良好的發(fā)展,存量的債務風險是可以在發(fā)展過程中逐漸削減、釋放的。

    【政府開始行動】

    “現(xiàn)在對地方債風險的認識已經傳遞到最高決策層。”高培勇表示:經濟形勢變好給了我們空間去解決這個問題。一方面,平臺債激增的勢頭可能會抑制,不會再持續(xù)增長,另外,只要新的流量不像過去那樣被創(chuàng)造出來,風險就是可控的。

    從監(jiān)管層近期披露的時間表上我們也可以看出決策層解決問題的決心。綜合多家商業(yè)銀行信息顯示,從2009年底監(jiān)管層要求商業(yè)銀行針對政府平臺公司“項目包”逐筆打開、解包還原開始,地方融資平臺貸款清查工作正緊鑼密鼓推進。

    按照計劃,4月底之前,商業(yè)銀行要提交一份地方融資平臺貸款階段性自查報告；5月份,銀監(jiān)會融資平臺整頓向國務院做階段性報告；6月底之前,各金融機構要完成“解包還原”和重新立據(jù)等整改工作；7月銀行上報結果；9月底之前必須完成對地方融資平臺貸款的五級分類工作；年底之前完成貸款核銷。

    4月22日至23日,監(jiān)管部門組織各大銀行召開內部會議,討論地方政府融資平臺貸款的新操作準則,以控制貸款風險。在這次會議上,地方政府融資平臺貸款風險問題被列為首要任務,與此前的要求各銀行將此類貸款“解包還原、逐個排查”相比,新的一攬子強化措施更為具體。

    記者了解到,這些措施除保證“4萬億”經濟刺激計劃的在建和續(xù)建項目外,還包括:各銀行業(yè)金融機構應嚴格限制向地方政府融資平臺下的新項目發(fā)放貸款；在二季度末前做好有關貸款的重組和保全；在三季度末前必須做到對平臺貸款的準確五級分類；對發(fā)生資金挪用、抵押率或本金不足、管理混亂的平臺貸款,至少下調一個等級,相應提足撥備；年內完成壞賬核銷,并且賬銷案存,不影響繼續(xù)追討。

    2月25日,財政部也曾召集各省區(qū)負責人參加有關地方融資平臺監(jiān)管座談會,以征求對《國務院關于規(guī)范地方及其融資平臺公司的舉債和擔保承諾行為有關問題的通知》的反饋意見。

    據(jù)了解,該《通知》征求意見稿由財政部牽頭起草,已進入第二稿征求意見階段,擬于近期上報,內容涉及已對平臺舉債進行新老劃斷,并分類清理和管理。

    【專家建議】

    地方債務就像一輛高速行駛的列車,如果剎車太急,就會把財政風險向銀行風險轉移,如果不剎,或者剎車的力度不足以大,財政負擔不了。

    有專業(yè)人士表示,地方政府融資如無制度、紀律的有效約束,必然會在分散狀態(tài)和不透明狀態(tài)下積累公共風險,一旦積累到被觸發(fā)的局面,就會是危機的局面。“救火”的代價損失將是巨大的,唯一的正確方向,應是走向透明化、法紀化的“陽光融資”。

    賈康也分析說,對融資平臺的監(jiān)管,財政部門主要有兩點意見:一是明確規(guī)定既然是法人運作,地方政府的所有擔保都無效,一旦資金鏈斷裂,需自行消化；二是既然名義上是公司(法人)債和公司(法人)貸款,應該由銀監(jiān)會和人民銀行各司其職去監(jiān)管。

    “治存量,開前門、關后門、修圍墻”,打造一套可控風險和可持續(xù)的地方“陽光融資”的制度和法紀。賈康總結說。

    賈康告訴記者,在當前基本明確地方政府是化解地方債務責任主體的前提下,中央政府的發(fā)力,應當立足于預警防范財政風險和合理落實地方政府的一級財權、逐步培育一級債權。他建議,可在條件比較成熟的地區(qū)作地方公債發(fā)行試點。

    除了規(guī)范地方融資平臺,曾康華還指出,防范地方政府“亂借錢”要賦予省級地方政府發(fā)行公債的權力并接受中央政府的監(jiān)督和指導。

    “發(fā)行公債的權力不要分散,即不要把發(fā)行公債的權力擴大到省以下地方政府。”曾康華建議,還要建立和完善省以下政府地方債務分配機制,使省以下政府地方既能享受到債務融資的利益,又承擔還款的責任,真正做到責、權、利的結合和統(tǒng)一。

    □鏈接

    地方債務

    是指地方政府組建城市建設投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司,通過地方政府所劃撥的土地等資產,必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾,重點將融入的資金投入市政建設、公用事業(yè)等項目之中。